Бюрократия и гражданское общество

На первый взгляд может показаться странным, что на вопросе о бюрократии акцентируется внимание в параграфе, посвященном гражданскому обществу. В действительности же такая «прописка» имеет все логические основания для своего осуществления, ибо бюрократия есть тот буферный слой между гражданским обществом и господствующими в государстве социальными группами, на который каждый раз натыкаются граждане при своем обращении к государству.

«Бюрократия» буквально означает господство канцелярии (от фр. bureau канцелярия и греч. «кратос» — власть). В истории социальной мысли не раз встречается упрощенный подход к проблеме бюрократии, обусловливающий сугубо негативную ее оценку. Такой взгляд, например, прослеживается в марксизме и включает в себя три основных момента: 1. Бюрократия рассматривается как феномен, присущий только обществу, основанному на социальном неравенстве и эксплуатации. 2. В связи с этим бюрократия подлежит ликвидации при переходе к новому общественному строю. 3. Функции, выполнявшиеся бюрократией, при этом вполне может взять на себя совокупность граждан данного общества.

Принципиально иной взгляд на природу и судьбы бюрократии мы встречаем у М. Вебера, рассматривавшего бюрократию как естественную и необходимую форму всякой социальной организации (разумеется, предполагаемой в масштабе больших, а не малых социальных групп). Более того: бюрократия как управленческий слой имеет тенденцию к расширению и усложнению по мере усложнения самой социальной действительности и все большего продвижения общества в направлении, названном Вебером «формальной рациональностью». Рационализация социального действия, по Веберу, есть тенденция самого исторического процесса: рационализируется способ ведения хозяйства, рационализируется способ мышления людей, следовательно, должно рационализироваться управление во всех сферах. Отсюда — позитивное значение бюрократии и ее возрастающая роль как «штаба управления», состоящего из подготовленных к этому чиновников, действующих по строго формальным и рациональным правилам. Они должны быть компетентными, а для этого иметь юридическое и плюс к тому и специальное образование; независимыми от каких-либо иных структур и подчиненными только служебному долгу; рассматривать свою службу как единственную или главную профессию; работать в полном «отрыве от средств управления» и без присвоения служебных мест; подлежать строгой служебной дисциплине и контролю[115].

Вебер прекрасно понимал, что описывает теоретическую, идеальную модель бюрократической машины, но считал, что возможно перманентное совершенствование аппарата управления в этом направлении. В качестве главного гаранта такого совершенствования он рассматривает тех, кто стоит на вершине государственной лестницы: наследственных монархов, президентов, лидеров, избранных парламентом. Именно от них зависит, чтобы в обществе не воцарилось чисто бюрократическое господство. Между тем есть еще одна сила, которая при определенном уровне общественной зрелости и активности способна в большей или меньшей степени сдерживать ультрабюрократические поползновения государственной машины — гражданское общество, представленное массовыми добровольными объединениями. Но эту силу Вебер в полном соответствии со своими взглядами на народные массы вроде бы не замечает.

Итак, не в интересах гражданского общества приостанавливать, а тем более ломать состоящую из специалистов-чиновников машину управления: слишком великой оказывается цена такой «ошибки» для общества, выбиваемого из русла нормального функционирования. Но в интересах гражданского общества осуществлять постоянный и эффективный контроль за бюрократией, стремясь свести к минимуму свою отчужденность от государства. При отсутствии такого демократического прессинга бюрократия в силу своей внутренней природы имеет тенденцию максимизировать эту отчужденность.